O Código Florestal de 2012 representou o maior acordo já feito entre produção rural e conservação ambiental no Brasil. De um lado, reconheceu áreas consolidadas e criou mecanismos de transição para passivos históricos. De outro, exigiu que o produtor aderisse ao Programa de Regularização Ambiental (PRA), compensasse a Reserva Legal e assumisse compromissos formais de recuperação.

O pacto era claro: quem regularizasse teria as sanções extintas. Treze anos depois, é razoável perguntar se o pacto está sendo cumprido dos dois lados.

A resposta, para quem acompanha o dia a dia da regularização fundiária na Amazônia, é desanimadora. Não por falta de adesão dos produtores ao PRA, que avançou em vários estados. Mas porque, na prática, quem percorre o caminho inteiro da regularização frequentemente descobre que o resultado prometido não chega.

Embargos federais permanecem ativos sobre propriedades cujos titulares já cumpriram todas as etapas legais. E o problema não é de omissão do produtor. É de sobreposição normativa.

Um caso ilustra bem essa disfunção. A Instrução Normativa nº 8 do Ibama, de março de 2024, consolidou os critérios para cessação de embargos federais em áreas rurais. Entre os requisitos, passou a exigir o comprovante de efetivação da reposição florestal obrigatória, a RFO.

Na aparência, mais um documento de conformidade. Na prática, essa exigência travou a regularização de diversas propriedades, sobretudo nos estados amazônicos, porque condiciona o levantamento do embargo a uma obrigação administrativa de competência estadual, com regime próprio de cumprimento, e que, para áreas com desmatamento anterior a julho de 2008, o próprio Código Florestal mandou extinguir.

Vale recuar um passo para entender o que está em jogo. O marco temporal de 22 de julho de 2008 é o eixo do regime de transição do Código Florestal. A lógica da lei foi direta: para infrações pretéritas, quem aderisse ao PRA, firmasse compromisso e promovesse a recuperação ou compensação teria as sanções suspensas e depois extintas. A suspensão alcança até a esfera penal.

Foi uma decisão deliberada do legislador, traduzida nos artigos 59 e 60 da Lei 12.651: trocar punição retroativa por trajetória de recomposição.

Vários estados regulamentaram a reposição florestal em linha com esse regime. O Pará, por exemplo, afastou expressamente a cobrança de RFO para áreas cuja supressão ocorreu antes do marco temporal. Outros estados seguem lógica semelhante.

A questão, portanto, não é local. É sistêmica: uma instrução normativa federal está exigindo, como condição de desembargo, o cumprimento de uma obrigação que a lei federal de hierarquia superior dispensou.

A contradição fica mais evidente quando se observa a própria estrutura da IN 8. Ela reconhece a adesão ao PRA como elemento de regularidade, ao exigi-la como documento obrigatório. Mas, ao mesmo tempo, cobra a quitação da RFO.

Para áreas anteriores a 2008, as duas exigências colidem: se o regime do PRA já absorveu o passivo ambiental dentro do desenho legal de transição, exigir a RFO por via infralegal é reintroduzir uma obrigação que a própria arquitetura normativa encerrou.

Há ainda uma confusão de natureza jurídica que precisa ser dita com clareza. Embargo e reposição florestal são institutos diferentes. O embargo é uma ação cautelar vinculada ao local da infração, destinada a interromper o dano e permitir a recuperação da área. A RFO é obrigação compensatória: o devedor repõe o volume de vegetação extraído, e pode fazê-lo de várias formas, inclusive por pagamento a fundo estadual.

Uma protege a área física. A outra compensa volume de madeira. Condicionar o levantamento de uma à quitação da outra mistura planos distintos da política ambiental.

As consequências dessa sobreposição são concretas e vão além do produtor individual. Propriedades embargadas, ainda que em estágio avançado de regularização, ficam fora do mercado formal. Perdem acesso a cadeias com rastreabilidade ambiental e enfrentam restrições de crédito.

Num momento em que regulações de grandes empresas e internacionais como o EUDR elevam o padrão de conformidade socioambiental para acesso a mercados, estados com grande vocação agropecuária e ambiental, como o Pará, com o segundo maior (IBGE 2024) rebanho bovino do país, são particularmente afetados.

A manutenção de embargos formais sobre áreas já regularizadas alimenta estatísticas que distorcem a realidade e enfraquecem a posição negociadora desses estados em fóruns nacionais e internacionais.

O efeito mais perverso, no entanto, é o desincentivo. Se o produtor que aderiu ao PRA, regularizou a Reserva Legal e firmou todos os compromissos continua na mesma situação de quem nada fez, o sinal que se transmite é de que a regularização não compensa.

Isso mina a adesão ao programa e enfraquece o principal instrumento de política ambiental do Código Florestal. Não é um risco teórico. É o que está acontecendo.

A desigualdade agrava o problema. Produtores com mais estrutura jurídica já obtêm liminares individuais para afastar a exigência. Médios e pequenos, sem o mesmo acesso, permanecem presos a embargos cuja base legal vem sendo contestada nos tribunais.

A regularização ambiental não deveria depender do tamanho do bolso. Isso exige reação institucional dos estados e das entidades de classe, seja por mandado de segurança coletivo, ação civil pública ou articulação normativa direta, para que a proteção alcance todos os produtores.

O problema da RFO como condição de desembargo não é um caso isolado. É sintoma de algo maior. O Código Florestal foi um pacto social construído ao longo de décadas. O produtor acha rígido demais. Parte dos órgãos ambientais e das ONGs acha flexível demais. Mas é o pacto que temos e foi aceito.

Se cada ente do sistema puder, por instrução normativa, reintroduzir exigências que a lei extinguiu, o pacto perde sentido.

Desrespeitar isso produz insegurança, afasta o investimento sério e atrai o ilegal, além de enfraquecer os instrumentos que deveriam consolidar a legalidade.

Mais do que denunciar a distorção, é hora de corrigi-la com objetividade. O caminho existe e passa por três frentes complementares: revisão imediata, pelo Ibama, da exigência de RFO para fins de desembargo em áreas alcançadas pelo regime de transição do Código Florestal; atuação coordenada dos estados amazônicos para harmonizar procedimentos, dar segurança jurídica e evitar que a burocracia infralegal desfaça o que a lei federal consolidou; e mobilização das entidades representativas para buscar, no Judiciário e no plano normativo, uma solução coletiva que substitua a atual corrida por liminares individuais.

O Brasil não precisa de novas promessas de regularização, mas de coerência institucional para fazer valer o pacto que já firmou: punir quem insiste na ilegalidade, mas retirar os entraves de quem escolheu o caminho da legalidade.

Marcello Brito é diretor acadêmico na FDC-Agroambiental.