Cinco anos após a publicação da Lei nº 14.119/2021, o governo federal finalmente editou o Decreto nº 13.018/2026, regulamentando a Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais (PNPSA) e o Programa Federal de Pagamento por Serviços Ambientais (PFPSA).
O decreto encerra uma espera relevante para produtores rurais, investidores e governos subnacionais que viam na Lei do PSA um dos instrumentos mais promissores para transformar conservação em oportunidade econômica.
Desde 2021, o Brasil possuía uma das legislações mais modernas sobre pagamento por serviços ambientais. A lei autorizou programas públicos e privados, contratos entre particulares, diferentes modalidades de remuneração, cadastro nacional e incentivos tributários. Faltavam, porém, regras operacionais. Sem regulamentação, o mercado permaneceu fragmentado e incapaz de ganhar escala.
O Decreto nº 13.018/2026 representa, portanto, um avanço importante. Pela primeira vez, o país dispõe de parâmetros mínimos sobre salvaguardas socioambientais, monitoramento, contratos e obrigações propter rem.
Mas a pergunta central permanece: o decreto entregou a segurança jurídica necessária para consolidar um mercado ambiental robusto?
A governança: entre a ambição da lei e a cautela do decreto
A comparação entre a Lei nº 14.119 e o decreto revela uma diferença importante de ambição institucional. A lei desenhou uma estrutura de governança relativamente robusta para o Programa Federal de PSA.
O órgão colegiado deveria propor prioridades para aplicação dos recursos, monitorar investimentos, avaliar periodicamente o programa e manifestar-se sobre critérios de valoração, monitoramento, verificação e certificação.
O Congresso também definiu sua composição: representação paritária entre poder público, setor produtivo e sociedade civil, incluindo povos indígenas, comunidades tradicionais e agricultores familiares.
O decreto seguiu caminho diferente. Embora tenha criado o Comitê Estratégico do Programa Federal e reconhecido a Rede Nacional de Conhecimento sobre PSA, transferiu para futuros atos ministeriais a definição de composição, funcionamento e competências específicas.
Em outras palavras, a lei estabeleceu quem deveria participar e quais funções mínimas deveriam ser exercidas; o decreto preferiu adiar essas definições.
O resultado é uma governança incompleta. Permanecem indefinidos critérios de representação, mecanismos de transparência e formas de tomada de decisão.
Em mercados ambientais, previsibilidade institucional é tão importante quanto segurança contratual. Investidores precisam saber quem define metodologias; produtores necessitam de estabilidade regulatória; governos estaduais e municipais dependem de referências claras para estruturar programas próprios.
O decreto perdeu a oportunidade de transformar a arquitetura concebida pela lei em arranjos institucionais imediatamente aplicáveis.
Responsabilidade civil e os limites das obrigações contratuais
Outra lacuna envolve um dos temas mais sensíveis para a expansão dos mercados ambientais privados: a responsabilidade civil. O Brasil adota um regime rigoroso de responsabilidade ambiental, marcado pela objetividade e solidariedade. Diferentes agentes inseridos na cadeia causal podem ser chamados a responder pela reparação integral do dano, independentemente da demonstração de culpa.
Essa característica gera dúvidas inevitáveis quando aplicada aos novos instrumentos econômicos. Qual é a responsabilidade do financiador privado de um projeto de PSA? O investidor que adquire um título verde assume algum risco ambiental? Certificadores, validadores e intermediários poderiam ser responsabilizados?
O decreto praticamente silencia sobre essas questões. Em vez de enfrentar esse debate, concentrou-se nas obrigações propter rem previstas na Lei nº 14.119. O texto reforça que obrigações relacionadas à conservação e restauração acompanham o imóvel e vinculam futuros adquirentes, prevendo sucessão automática e exigindo ciência dos titulares quanto aos compromissos assumidos.
Trata-se de avanço relevante, especialmente em um país marcado pela intensa circulação patrimonial de imóveis rurais.
O decreto não disciplina hipóteses de rescisão antecipada, desapropriação, eventos climáticos extremos, perda involuntária do serviço ambiental ou alterações legislativas supervenientes. Tampouco esclarece adequadamente os efeitos registrais desses contratos perante terceiros.
Fortalece-se a lógica propter rem, mas permanecem abertas justamente as questões que mais preocupam investidores e financiadores: a extensão das responsabilidades e a previsibilidade das relações contratuais de longo prazo.
Esses pontos geram clara insegurança regulatória e falta de clareza contratual, por consequência, afastando potenciais investidores e interessados.
APP, Reserva Legal e a controvérsia da adicionalidade
Poucos países possuem uma legislação florestal tão abrangente quanto o Código Florestal. APPs e Reservas Legais constituem limitações administrativas incidentes sobre imóveis privados, impondo obrigações mínimas de manutenção da vegetação nativa.
Essa singularidade sempre esteve no centro da discussão: seria legítimo remunerar atividades relacionadas a áreas cuja proteção já é obrigação legal?
O Congresso respondeu positivamente. Durante a tramitação do projeto que deu origem à Lei nº 14.119, a Câmara dos Deputados aprovou restrições ao uso de recursos públicos para APPs e Reservas Legais.
O Senado, entretanto, concluiu que essa vedação entraria em conflito com o artigo 41 do Código Florestal, que já reconhecia a elegibilidade dessas áreas para incentivos econômicos. Por isso, o artigo 9º da Lei do PSA passou a prever expressamente que APPs e Reservas Legais são elegíveis para pagamento por serviços ambientais com recursos públicos.
É justamente nesse ponto que surge a principal controvérsia do Decreto nº 13.018. Ao disciplinar as ações elegíveis ao Programa Federal, o decreto exclui, aparentemente, APPs e Reservas Legais das hipóteses de recuperação e recomposição da vegetação nativa – menciona expressamente recomposição de áreas florestais que não sejam APP e Reserva Legais.
Essa leitura parece incompatível com a própria Lei nº 14.119. O legislador não distinguiu manutenção e recomposição ao tratar da elegibilidade dessas áreas. Ao contrário, o histórico legislativo demonstra esforço explícito para afastar restrições dessa natureza e harmonizar a Lei do PSA com o Código Florestal.
Ao excluir expressamente APPs e Reservas Legais das hipóteses de recomposição elegíveis ao PFPSA, o decreto parece restringir uma possibilidade que a própria Lei nº 14.119 buscou preservar. Se essa interpretação prevalecer, o decreto poderá reduzir o potencial do PSA como instrumento de financiamento do PRA.
A controvérsia torna-se ainda mais relevante após a aprovação do Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões. A Lei nº 15.042/2024 reconheceu a participação voluntária do agro e admitiu a utilização de ativos associados à manutenção e recomposição de vegetação nativa.
Uma interpretação restritiva do decreto pode gerar desalinhamentos desnecessários entre os principais instrumentos econômicos da política climática brasileira.
Um ponto de partida, não de chegada
O Decreto nº 13.018/2026 retira o PSA brasileiro da inércia regulatória. Seu mérito deve ser reconhecido. Depois de cinco anos de espera, o país finalmente dispõe de regras mínimas para viabilizar programas federais, ampliar contratos privados e fortalecer mecanismos de monitoramento.
O texto, contudo, está longe de encerrar o debate. Persistem dúvidas sobre governança, responsabilidade civil e disciplina contratual. Mais preocupante é a percepção de que a regulamentação pode ter restringido a utilização de recursos públicos para recomposição de APPs e Reservas Legais, justamente quando o país precisa ampliar instrumentos de regularização ambiental e adaptação climática - poderá gerar questionamentos judiciais sobre a compatibilidade do decreto com a Lei nº 14.119.
Se bem estruturado, poderá estimular investimentos privados, fortalecer a competitividade do agro brasileiro e transformar passivos ambientais em ativos econômicos. Para isso, será necessário ir além da celebração do decreto recém-publicado.
A verdadeira prova começa agora: na construção de uma governança confiável, na edição dos atos complementares prometidos e na disposição para corrigir ambiguidades que limitam o alcance de um dos instrumentos mais promissores da política climática brasileira.
O desafio deixou de ser legislativo. O Brasil já dispõe de Código Florestal, Lei do PSA e mercado regulado de carbono. O que determinará o sucesso desses instrumentos será sua capacidade de funcionar de forma coordenada. Mais do que editar novos marcos legais, será preciso fazer com que os já existentes conversem entre si.
Leonardo Munhoz é mestre em Direito Ambiental pela Pace University School of Law e consultor ambiental do VBSO Advogados.
